La Pianificazione strategica e l’agenda urbana della Città metropolitana di Milano
Statuto della Città metropolitana di Milano
STATUTO CITTÀ METROPOLITANA DI MILANO:
Legge Regionale 12 Ottobre 2015, n. 32 in attuazione della l. 56/2014
- Legge Regionale 12 Ottobre 2015, n . 32
- Articoli di riferimento: 1 e 8.
Regolamento per il funzionamento delle Zone omogenee
- Regolamento per il funzionamento delle Zone omogenee
- Articoli di riferimento: 5, 10 e 12.
Organi e competenze relative alla Pianificazione strategica
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Sindaco metropolitano |
Convoca almeno annualmente il Forum metropolitano. A differenza di altre realtà metropolitane lo Statuto non definisce espressamente le competenze del Sindaco in ordine al PSM, in particolare in ordine al potere di presentare al Consiglio le proposte di modifica del PSM. Tale competenza può, però, ricavarsi in negativo attraverso la clausola di salvezza di cui al secondo comma dell’art. 19 dello Statuto. |
| Consiglio metropolitano | Adotta il PSM con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 34, comma 7). |
| Conferenza permanente Regione – Città metropolitana | Definisce un’intesa quadro che stabilisce le linee programmatiche e le iniziative progettuali di raccordo tra il Programma regionale di sviluppo della Regione e il piano strategico della Città metropolitana (Art. 1.3 LR 32/2015). |
| Assemblea delle zone omogenee | Partecipa alla formazione condivisa del Piano Strategico e del Piano territoriale metropolitano (art. 5 Regolamento per il funzionamento delle Zone omogenee). |
Sintesi della normativa statutaria relativa al Piano strategico
L’art. 33, comma 1 lett. a) definisce il PSM come “atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza”. In particolare, il PSM deve formulare una visione di lungo periodo, configurando gli scenari e gli obiettivi generali di sviluppo della comunità metropolitana e le relative condizioni di sostenibilità economico-sociale e territoriale-ambientale, nonché le relative azioni di implementazione (art. 34, primo comma).
Secondo le logiche partecipative e inclusive che hanno animato la prima stagione della pianificazione strategica e sebbene il coinvolgimento degli attori privati non sia espressamente previsto al comma 44 l. 56/2014, nella formulazione del piano strategico si prevede esplicitamente il coinvolgimento non solo degli altri enti pubblici, ma anche dei corpi intermedi, delle forze economiche e sociali, delle associazioni, delle autonomie funzionali, del mondo della cultura e della ricerca (art. 34, comma 2). Il confronto si deve svolgere in particolare nel Forum metropolitano della società civile previsto all’art. 14. L’ampio modello partecipativo ed inclusivo può giustificare la scelta di escludere la sottoponibilità del piano a referendum (art. 11, comma 6).
Il Piano strategico non si limita a definire un progetto di sviluppo, ma si preoccupa di “indirizzare il processo di pianificazione in chiave decisamente operativa”. Ciò avviene attraverso il triplice raccordo del PSM con la strumentazione economico-finanziaria della città metropolitana, con gli atti di pianificazione e con l’organizzazione amministrativa.
- Il bilancio di previsione e il conto consuntivo sono correlati al piano strategico. Il collegamento sul piano finanziario è chiaramente espresso nell’ultimo periodo del sesto comma dell’art. 34 ove si statuisce che la “relazione costituisce la base per il successivo aggiornamento annuale del piano strategico”.
- Le funzioni concernenti la pianificazione di coordinamento, la pianificazione territoriale generale, la mobilità e lo sviluppo sociale ed economico sono attuate coerentemente al piano strategico (artt. 36.1, 38.1, 41.2). Più in generale il primo comma dell’art. 35 stabilisce che gli altri atti di pianificazione e gli atti di carattere generale della Città metropolitana mettono in evidenza con specifica motivazione le loro relazioni col piano strategico.
- Ulteriormente, il piano strategico costituisce la cornice entro la quale anche il modello organizzativo della Città metropolitana deve inscriversi e rispetto al cui aggiornamento deve dinamicamente evolversi (art. 47, comma secondo).
Per quanto attiene alla fase attuativa del Piano strategico, lo Statuto definisce due forme di controllo e le conseguenti “sanzioni”. Innanzitutto, il Consiglio metropolitano promuove la partecipazione dei comuni e delle unioni di comuni per “l’adozione, la revoca o la modificazione degli atti di loro competenza suscettibili di incidere negativamente sull’attuazione del piano strategico” (art. 35 comma 3); in secondo luogo, è previsto che il finanziamento delle azioni intraprese dai Comuni dell’area metropolitana dipende dalla loro capacità di elaborare progetti coordinati agli obiettivi del piano strategico (art. 35, comma 4).
Analisi del Piano strategico triennale del territorio metropolitano 2016-2018
PIANO STRATEGICO TRIENNALE DEL TERRITORIO METROPOLITANO 2016-2018
L’avvio ufficiale del processo è avvenuto l’8 aprile 2015 con la presentazione in Conferenza metropolitana degli indirizzi del lavoro. A seguire, il 16 aprile 2015 il Consiglio metropolitano approvava le “Linee di indirizzo per la predisposizione del Piano strategico”, documento che ha rappresentato la cornice entro la quale si è operato nell’adozione del PSM, avvenuta l’11 aprile 2016 . Il successivo 21 aprile, la Conferenza metropolitana ha espresso parere positivo sull’adozione del PSM e il 12 maggio 2016 il Consiglio metropolitano ha approvato definitivamente il Piano strategico triennale.
Il piano si compone di tre parti:
- La prima parte è dedicata alle novità introdotte dalla l. 56/2014 e alla costituzione delle Zone Omogenee.
- La seconda parte rievoca il procedimento di costruzione del PSM.
- La terza parte, infine, è dedicati agli obiettivi e progetti specifici, nonché ad un approfondimento sugli strumenti per organizzare le attività e le risorse necessarie, sulle modalità di monitoraggio, rendicontazione e aggiornamento e sull’attivazione della governance.
Quanto alla partecipazione nel procedimento di redazione del PSM, si osserva un rilevante apporto non solo degli enti locali, ma anche degli altri attori pubblici e privati. Innanzitutto, la conduzione del processo di Piano è stata demandata al Direttore Generale della Città metropolitana (Simonetta Fedeli) coadiuvato dai Dirigenti. Il processo è stato assistito nella fase iniziale del lavoro dal The Boston Consulting Group e successivamente dal Centro Studi PIM.
In particolare, le fasi del lavoro hanno visto coinvolti:
- 134 Comuni che hanno partecipato a 15 tavoli territoriali di lavoro organizzati per Zone omogenee (7 più quella di Milano)
- 20 rappresentanze socio-economiche del territorio che hanno preso parte sia al “Tavolo metropolitano per lo sviluppo” che ai tavoli territoriali
- più di 50 attori del territorio, ascoltati in interviste e discussioni pubbliche.
Il PSM ha identificato sei strategie di sviluppo, alle quali corrispondono sei piattaforme progettuali sulle quali i Comuni dovranno sviluppare policy ed elaborare progetti. In particolare, le strategie forniranno una cornice entro la quale sviluppare le Agende territoriali. Ad ogni piattaforma corrispondono una pluralità di obiettivi alla soddisfazione dei quali il PSM identifica plurimi progetti e azioni.
Le piattaforme progettuali sono così articolate:
- Milano Metropoli agile e performante:
Sintesi degli obiettivi: Le finalità che il PSM intende perseguire nella piattaforma in esame attengono essenzialmente all’innovazione e alla semplificazione della pubblica amministrazione, in particolare attraverso la diffusione di open data e il potenziamento dell’interoperabilità dei sistemi di gestione dei dati.
- Milano Metropoli creativa e innovativa:
Sintesi degli obiettivi: Le finalità che il PSM intende perseguire nella piattaforma in esame attengono essenzialmente all’incremento dell’imprenditorialità diffusa, alla promozione della competitività delle imprese del territorio metropolitano e alla incentivazione delle reti d’impresa.
- Milano Metropoli attrattiva e aperta al mondo
Sintesi degli obiettivi: Le finalità che il PSM intende perseguire nella piattaforma in esame attengono essenzialmente al rafforzamento del ruolo della Città metropolitana nell’ambito internazionale in un’ottica di cooperazione con le realtà metropolitane transfrontaliere e di attrazione degli investimenti, in particolare attraverso il miglioramento della qualità dei contesti territoriali, la promozione del brand “Milano metropolitana”, la semplificazione dei processi tra pubblica amministrazione e imprese e la promozione di partenariati internazionali e multistakeholder.
- Milano Metropoli intelligente e sostenibile
Sintesi degli obiettivi: Le finalità che il PSM intende perseguire nella piattaforma in esame attengono essenzialmente ala tutela dell’ecosistema. Si promuove così l’adozione di una nuova policy orientata alla rigenerazione urbana, alla limitazione del consumo del suolo, alla riduzione delle emissioni e all’efficentamento energetico. In questo quadro, si incentiva l’espansione dell’area verde dei parchi verso la zona urbana e si promuove l’agricoltura a fattore di valorizzazione economica ed elemento fondante del territorio. Non ultimo si pone la questione del miglioramento del governo delle aree protette e della fragilità idrogeologica del territorio.
- Milano Metropoli veloce e integrata
Sintesi degli obiettivi: Le finalità che il PSM intende perseguire nella piattaforma in esame attengono a due tematiche. La promozione dello sviluppo delle reti di comunicazione e delle infrastrutture digitali in un’ottica di smart city e la formulazione di una nuova policy per la mobilità più integrata e sostenibile. Per quanto attiene a quest’ultimo ambito, si promuove l’integrazione tariffaria e la programmazione unitaria del tpl, nonché lo sviluppo dell’intermodalità e dei servizi di bike-scooter-car sharing.
- Milano Metropoli coesa e cooperante
Sintesi degli obiettivi: Le finalità che il PSM intende perseguire nella piattaforma in esame attengono alla cooperazione e alla inclusione sociale. Quanto al primo aspetto, si promuove la creazione di un territorio cooperante, ove servizi e funzioni siano svolti in forma associata, in particolar modo dalla costituende Zone omogenee. In linea con detta finalità, è sostenuta una programmazione in forma unitaria per i servizi a rete (con attuazione dell’ATO Città metropolitana per la gestione del Servizio idrico integrato) e in forma integrata per le scelte didattiche e formative. Quanto al secondo aspetto, si incentiva l’attuazione di politiche che garantiscano pari opportunità, attraverso uno sviluppo inclusivo e un nuovo sistema di welfare generativo.
Per l’attività della Città metropolitana, gli obiettivi della piattaforma progettuale vengono tradotti in 38 progetti. Per i comuni, organizzati in Zone omogenee (7+Milano), vengono elaborati progetti e azioni strategiche sulla base delle specifiche vocazioni territoriali:
Alto milanese: 4 progetti
Magentino e Abbiatense: 3 progetti
Sud Ovest: 4 progetti
Sud Est: 5 progetti
Adda Martesana: 3 progetti
Nord Milano: 5 progetti
Nord Ovest: 4 progetti
Milano metropolitana: 8 progetti.
E’ rilevante sottolineare non solo l’azione di raccordo che è chiamata a svolgere la Città metropolitana, ma soprattutto l’impegno di quest’ultima a conferire priorità di finanziamento ai progetti dei Comuni, Unioni e Zone omogenee che siano attuativi delle azioni identificate nel PSM per l’area di loro competenza.
L’elenco dei progetti e azioni è consultabile sul documento del piano strategico (pp. 83-186).
Il Piano strategico milanese non prevede le risorse che saranno necessarie all’implementazione dei progetti “in cantiere”; il che peraltro non si pone in contrasto con la normativa statutaria che nulla dispone in merito.
Il compito di definire gli aspetti economico-finanziari del Piano è rimesso al DUP (Documento unico di programmazione) che sarà la risultante del coordinarsi delle Linee programmatiche di inizio mandato e degli indirizzi del Piano strategico.
La disciplina del monitoraggio è suddivisa in due parti.
La prima parte è rivolta al contenuto programmatico del DUP (si noti che il DUP è a sua volta un documento strategico, essendo composto oltreché da una sezione operativa SeO, anche da una sezione strategica SeS). La verifica e la rendicontazione dei programmi e degli obiettivi del DUP avverrà “annualmente:
- in occasione della ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi;
- in occasione dell’approvazione della relazione sulla performance, prevista dal D.Lgs. 150/2009. Tale documento rappresenta in modo schematico e integrato il collegamento tra gli strumenti di rendicontazione, in modo da garantire una visione unitaria e facilmente comprensibile della performance dell’ente, evidenziando altresì i risultati conseguiti in relazione agli obiettivi rilevanti ai fini della valutazione delle prestazioni del personale;
- in corso di mandato, attraverso la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi ex art. 147-ter D.Lgs. 267/2000;
- a fine mandato, attraverso la redazione della relazione di fine mandato, ai sensi dell’art. 4 del D. Lgs. 149/2011. In tale documento sono illustrati l’attività normativa e amministrativa svolta durante il mandato, i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmatici, la situazione economico finanziaria dell’Ente e degli organismi controllati, gli eventuali rilievi mossi dagli organismi esterni di controllo”.
La seconda parte, invece, riguarda il monitoraggio della coerenza della programmazione comunale rispetto agli obiettivi del piano strategico, che dovrà essere effettuato almeno annualmente con la partecipazione del Sindaco metropolitano:
- in sede di Assemblea della Zona omogenea
- in sede di Conferenza dei Coordinatori delle Zone omogenee (ai fini della comparazione dello stato di attuazione del Piano nei diversi territori).
Gli esiti del monitoraggio saranno, quindi, trasmessi agli organi della Città metropolitana in sede di rendicontazione annuale delle attività.
Si può ritenere che detta reticolare e incisiva modalità di monitoraggio faciliterà lo svolgimento del compito di controllo imputato al Consiglio metropolitano dall’art. 35, comma 3 dello Statuto.
Il piano strategico, inteso “come strumento dal valore istituzionale/amministrativo”, sarà affiancato da un’Agenda strategica intesa come una “modalità sussidiaria al Piano, dal carattere più flessibile e meno istituzionale, che consente di ovviare ad alcuni limiti del Piano strategico così come formulato dalla legge”. L’agenda permetterà, quindi, di superare il limitato orizzonte temporale di tre anni, di definire relazioni “oltre i ristretti confini della Città metropolitana” e di includere i progetti elaborati non solo dagli enti locali , ma anche da attori pubblici e privati.